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Processi decisionali e fonti del diritto

Processi decisionali e fonti del diritto

Nelle democrazie contemporanee, i tradizionali processi decisionali, di tipo rappresentativo, stanno affrontando una crisi strutturale e stanno contemporaneamente emergendo nuove forme decisionali. Il progetto intende verificare se la tendenza a sfuggire dalle forme, sia dei processi decisionali sia dei loro risultati, sia reale e in quale momento e modo si verifichi. Successivamente, la ricerca proporrà soluzioni per affrontare il fenomeno. Si vuole dare l’idea che il diritto può governare i cambiamenti della società e non regolarli a posteriori.

Descrizione

Il gruppo di ricerca intende studiare alcune fondamentali questioni relative al tema dei cambiamenti nei processi decisionali e nel ‘divenire’ del sistema delle fonti del diritto. Nelle democrazie contemporanee il principio tradizionale della delega del potere (fra popolo e rappresentanti) è in crisi per motivi diversi e ampiamente esplorati. Soprattutto in tempi recenti si assiste infatti ad una crescete ‘fuga’ dalle forme predeterminate. Più specificamente, stanno assumendo un’importanza decisiva processi decisionali non determinati da rigide regole e fonti non prodotte da soggetti a ciò istituzionalmente deputati. Se la diagnosi è largamente condivisa e oggetto di numerosi studi, le soluzioni prospettate vanno normalmente nella direzione di un mero e poco costruttivo richiamo alla necessità di recuperare la centralità delle istituzioni rappresentative. Il tema dello scarto tra potere e sua legittimazione si pone sia verso l’esterno (si pensi al cd. deficit democratico delle organizzazioni sovra- e internazionali), sia verso l’interno, relativamente alle modalità di assunzione delle decisioni nel quadro del medesimo livello di governo. A fronte dell’accertata crisi della democrazia rappresentativa e delle fonti da questa prodotte, esistono diverse risposte interessanti sia sul piano dei processi (inquadrabili in senso ampio nelle categorie della democrazia partecipativa e deliberativa oltre che della sussidiarietà), sia in tema di fonti (dalla soft law alle diverse forme atipiche di attività  normativa), ma manca ancora una loro sistematizzazione concettuale. Questa mancanza è uno degli elementi che impedisce a queste nuove forme di essere accettate e di funzionare appieno, limitandone ancora eccessivamente la capacità di rappresentare delle risposte utili alla crisi della legittimazione. La riflessione deve dunque concentrarsi intorno a due fondamentali interrogativi: quali processi decisionali vanno emergendo? Quali forme assumono le decisioni che scaturiscono da questi processi? Partendo da queste domande generali potranno essere indagate svariate questioni e, soprattutto, potranno essere analizzati i cambiamenti che si stanno producendo o si sono prodotti, nonché si potranno anticipare le tendenze che verosimilmente si produrranno. Quanto alla prima questione, i processi decisionali tradizionali subiscono delle variazioni informali più o meno profonde. Da un lato cresce l’importanza dei procedimenti amministrativi e giudiziari a scapito di quelli politici. Dall’altro, la ‘fuga dalle forme’ caratterizza in modo marcato anche l’azione della pubblica amministrazione, e persino l’attività giurisdizionale. Dall’osservazione empirica emerge che le innovazioni all’interno dei sistemi democratici assumono in alcuni casi vesti più informali e in altri più formali. Ci si riferisce, nella prima ipotesi, alla ricerca di metodi e pratiche che permettano di creare una connessione spontanea tra lo “Stato-istituzione” e lo “Stato-comunità” e, nella seconda, alla necessità che avverte l’ordinamento di regolare fasi, modalità e tempi dei procedimenti riconoscendo ad esso in via preventiva un determinato valore ed un certo effetto. Tra i due estremi si collocano una serie di sfumature, tutte indicative della profonda eterogeneità che attiene alle tecniche normative cui si ricorre per disciplinare le modalità alternative di assunzione delle decisioni, anche rispetto a diversi livelli di governo. Così, per quanto riguarda le esperienze ancorate ad un quadro giuridico predeterminato, si possono ad esempio individuare: a) processi partecipativi oggetto di una disciplina ad hoc che li istituisce e delinea la cornice giuridica entro cui devono muoversi, come è accaduto nel caso delle assemblee partecipative attivate da alcune Regioni a statuto speciale per la revisione dei rispettivi statuti di autonomia; b) discipline legislative organiche istitutive di uno strumento partecipativo, che si prevede possa reiterarsi nel tempo al manifestarsi di determinate condizioni e che talvolta afferisce ad uno specifico settore pubblico (come nel caso della Loi Barnier); c) normative di soft-law che regolano specifici istituti partecipativi come avvenuto nel caso delle linee guida adottate nel 2013 in Austria dal Land Vorarlberg le quali sono finalizzate a dare attuazione all’istituto partecipativo del Bürgerrat; d) leggi adottate al fine di istituzionalizzare e fornire una disciplina organica e onnicomprensiva per tutte le possibili manifestazioni della democrazia partecipativa, come nel caso delle leggi sulle innovazioni democratiche adottate da diverse Regioni italiane e da alcune Comunità Autonome spagnole. Per contro, quando tali strumenti non vengono applicati o falliscono, il dissenso sociale e la percezione di mancanza di legittimazione delle decisioni emergono con forza (si pensi alle grandi opere pubbliche, tra cui ad es. la TAV). Ne deriva che non solo un processo partecipativo può integrarsi in un ordinamento giuridico attraverso modalità profondamente eterogenee, ma anche che il diritto può (deve?), guardare ai nuovi fenomeni democratici da una duplice prospettiva: la prima attenta al design istituzionale delle procedure della democrazia partecipativa; la seconda concentrata sulle tecniche normative con cui elaborare le fonti del diritto regolative dei fenomeni partecipativi, anche in una prospettiva de iure condendo per meglio affrontare le sfide della complessità istituzionale attraverso risposte istituzionali e procedurali. Quanto alla seconda questione, l’incremento di atti normativi atipici dovuti in gran parte a processi decisionali eterodossi ha ormai prodotto, a tutti i livelli e in tutti gli ordinamenti, decisioni che non si sostanziano in vere e proprie fonti del diritto o che non rappresentano l’atto tipico che conclude un procedimento predeterminato. Anche in questo caso, dunque, si assiste a una fuga dalle forme. I punti più importanti da indagare, almeno in prima approssimazione, sono due. Da un lato si indagherà sulle ragioni per le quali si ricorre ad atti atipici (sia ‘creandone’ di nuovi, sia ‘piegando’ quelli esistenti); dall’altro si analizzerà quale rilievo ed effettività essi assumano. Molti atti non tipizzati hanno infatti una effettività pari, e talvolta superiore, a quella degli atti tipici. Si pensi per tutti alle lettere della BCE, atti ‘privati’ che, però, producono effetti fortissimi, maggiori di quelli di qualunque altro atto tipico che lo stesso organo potrebbe adottare; o alle regole e agli standard adottati dal Comitato di Basilea sulla supervisione bancaria – atti di soft law sul piano del diritto internazionale, ma che dispiegano effetti giuridici in conseguenza degli interventi legislativi a livello europeo e a livello dei singoli ordinamenti nazionali. La fenomenologia in esame può essere analizzata nel suo “lato oscuro”, come «un mondo di ectoplasmi normativi» (Bin) che sottopone a tensione principi consolidati dell’ordinamento, a partire dal principio di legalità (o forse una tradizione “legicentrica” ormai manifestamente inadeguata a dar conto di una realtà pluralistica e multilivello?), minaccia un vulnus alle libertà dei cittadini, privati della garanzia offerta dalla tipicità di regime degli atti normativi, evoca scenari di tecnocrazia, così come, viceversa, può essere interpretata, almeno in alcune sue declinazioni (autoregolamentazione degli interessati, regolazione “negoziata”, preferenza accordata all’adesione dei destinatari della regola rispetto a tradizionali meccanismi di command and control, e conseguente maggiore tasso di flessibilità ed accettabilità delle regole, attenzione al risultato, riscoperta del canone ermeneutico della “natura delle cose” e di una normatività che scaturisce dall’ethos della società, in contrapposizione al formalismo giuridico), come epifania di un principio di sussidiarietà nella pienezza del suo significato. Anche il Conseil d’État, in uno studio del 2013, ha letto il fenomeno della soft law non già come sintomo di un degrado della normazione, bensì come un «renouvellement de l’État, par un élargissement de la gamme des moyens d’action des pouvoirs publics», purché evidentemente risultino rispettati i principi di uguaglianza e di non-discriminazione. Qui si pone uno dei punti focali della ricerca in ciascuno degli ambiti disciplinari che verranno coinvolti: l’individuazione di garanzie idonee e calibrate sulla peculiare natura di tale realtà sia sul piano procedurale (trasparenza e partecipazione) che processuale. Il fenomeno del soft law sta assumendo dimensioni rilevanti in quasi tutte le branche del diritto. In ambito pubblicistico si possono ricordare Linee guida ed altri strumenti di “regolazione flessibile” di ANAC, ANVUR, Garante della privacy, comunicazioni, chiarimenti interpretativi e applicativi agli atti tipo, protocolli d’intesa (come quello tra MEF e fondazioni bancarie), codici deontologici sotto la supervisione di autorità indipendenti, codici di comportamento dei dipendenti pubblici, buone prassi amministrative, fino ai numerosi atti di soft law della Commissione UE e dell’AGCM in materia di antitrust e aiuti di Stato. Le forme di “regolazione flessibile” rivestono oggi interesse pure sotto il profilo dei processi decisionali, alla luce delle sollecitazioni provenienti dalle scienze cognitive e comportamentali fino alle neuroscienze, e quindi del ricorso ad innovative tecniche, quali il nudging ed il cognitive empowerment. A livello internazionale, la soft law continua a caratterizzare ambiti tradizionali di impiego come il diritto internazionale dell’economia, il diritto internazionale dell’ambiente e i diritti umani, ma anche (e sempre più) soppianta le forme tradizionali di produzione normativa in ambiti come la responsabilità internazionale e la sicurezza globale (si pensi al tema della regolazione dei c.d. cyber‐attacks portati nei confronti di Stati e attori istituzionali). Vicende analoghe sono peraltro richiamate (e fortemente discusse) anche in diversi altri ambiti del diritto, ai quali la ricerca intende gradualmente estendersi. All’interno del Gruppo di ricerca potranno quindi essere immaginate sezioni diverse che si concentreranno, ciascuna, su una tipologia di processo decisionale e su una tipologia di fonte. Ciò consentirà di cogliere le eventuali linee comuni e le relative differenze. Al termine di questa fase si valuterà se la ricerca debba essere proseguita congiuntamente, ovvero se non sia necessario dividere il Gruppo in diversi gruppi ulteriori (più omogenei dal punto di vista tematico).

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Referente

Francesco Palermo

Professore ordinario di Diritto pubblico comparato

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Componenti

Jacopo Bercelli

Professore associato di Diritto amministrativo

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Daniele Butturini

Ricercatore di Diritto costituzionale

Dipartimento di Scienze Giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Ilaria Carlotto

Ricercatrice di Istituzioni di diritto pubblico

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Stefano Catalano

Professore associato di Diritto costituzionale

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Annalisa Ciampi

Professoressa ordinaria di Diritto internazionale

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Paolo Duret

Professore ordinario di Diritto amministrativo

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Giampietro Ferri

Professore ordinario di Diritto costituzionale

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Caterina Fratea

Professoressa associata di Diritto dell'Unione Europea

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Giovanni Guiglia

Professore associato di Istituzioni di diritto pubblico

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Giovanna Ligugnana

Professoressa associata di Diritto amministrativo

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Elisa Lorenzetto

Ricercatrice di Diritto processuale penale

Dipartimento di Scienze Giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Carlo Lottieri

Professore associato di Filosofia del diritto

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Enrico Milano

Professore ordinario di Diritto internazionale

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Matteo Nicolini

Professore associato di Diritto pubblico comparato

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Matteo Ortino

Professore associato di Diritto dell'economia

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Daniele Velo Dalbrenta

Professore associato di Filosofia del diritto

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Fabio Ferrari

Ricercatore di Diritto costituzionale

Dipartimento di Scienze giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Marta Giacomini

Assegnista in Diritto costituzionale

Dipartimento di Scienze Giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Elisabetta Guido

Ricercatrice di Diritto processuale penale

Dipartimento di Scienze Giuridiche
Università degli Studi di Verona

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Settori scientifico disciplinari

Collaborazioni e convenzioni

Il Gruppo di ricerca ha stabilito una serie di accordi e collaborazioni con università e istituti di ricerca italiani e stranieri. Tra questi in particolare la cooperazione con la “Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften” di Speyer (Germania), su tematiche della partecipazione specie in ambito amministrativo, e la partnership con studiosi delle università di Praga e Bologna (Dipartimento di sociologica) per la ricerca sui processi partecipativi di revisione costituzionale. Nell’ambito dell’accordo quadro tra l’Università di Verona e l’Università Sorbonne Paris Nord, recentemente stipulato, vari componenti del team di ricerca sono impegnati in studi e iniziative sulla soft law. Esiste un accordo quadro con Eurac Research di Bolzano, con particolare riferimento agli studi sulla democrazia partecipativa e deliberativa.

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Pubblicazioni

Atti convegno Il Governo della Repubblica a trent’anni dalla legge n. 400/1988, Verona 7.12.2018, in «Osservatorio sulle fonti», fasc. n. 1/2019 (contributi tra gli altri di D. Butturini, G. Ferri, G. Guiglia)

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G. Ferri, Magistrati e iscrizione ai partiti politici, in Rassegna parlamentare, 2018, n. 3, pp. 477-496

G. Ferri, A. Tedoldi (cur.), La responsabilità civile dei magistrati, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2019, pp. VI-307

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C. Lottieri, L’ordine senza piano dei beni condivisi, in R. Cubeddu, P. Reichlin (cur.), Individuo, libertà e potere, Rubettino, 2019, pp. 193-196

C. Lottieri, La crisi dell’Europa nella crisi dello Stato. Dalla “questione catalana” a un nuovo policentrismo?, in F. Cartelli (cur.), (Dis)Unione Europea, Cesena, Historica Edizioni, 2019, pp. 95-121

M. Nicolini, Razionalità cartesiana, comparazione e variabili territoriali dell’asimmetria, in: Rassegna di diritto pubblico europeo, 2/2018, pp. 317-341

M. Ortino, Il diritto dell’Economia finanziaria europea e l’approccio pluralista alla regolazione, in Rivista della regolazione dei mercati, 2019, n. 3, pp. 135-166

F. Palermo, Lo stato delle asimmetrie regionali in chiave comparata. Miti, realtà e qualche chiave di lettura, in: Rassegna di diritto pubblico europeo, 2/2018, pp. 291-316

F. Palermo, Autonomia, Europa e secessione. Come stanno le cose?, in: P. Lattarulo, A. Omizzolo, F. Palermo, V. Provenzano, T. Streifeneder (cur.), Le Regioni d’Europa tra identità locali, nuove comunità e disparità territoriali, Franco Angeli, Milano, 2019, pp. 55-75

D. Velo Dalbrenta, Criminalità come destino? Philip K. Dick e lo straniante mondo di Minority Report, in Teoria e Critica della Regolazione Sociale, 18, 2018, pp. 153-173

D. Velo Dalbrenta (cur.), Imposizione Fiscale e libertà. Sottrarre e ridistribuire risorse nella società contemporanea, IBL Libri, Torino, 2019

D. Velo Dalbrenta, Il giudice riluttante. Intorno all’arte di (non) giudicare in The Merchant of Venice, in Teoria e Critica della Regolazione Sociale, 19, 2020, *in corso di pubblicazione

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Bibliografia

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